凤城市人民法院 周 冰
【论文提要】 我国作为一个农业大国，国家的稳定、经济的可持续发展都与农村土壤的安全息息相关。而随着现代农业的快速发展，我国农村地区土壤资源被过度开发利用，发达国家及我国大中城市的污染企业不断向农村转移、农村日益高档的生活消费等都给农村的环境带来了严重的污染和破坏，使农村土壤污染问题日益突出。农村土壤污染不仅直接影响着农村生态环境的安全、威胁周边物种的生存，还危害着人畜的健康和安全。因此，加强土壤污染防治，保护和改善农村生态环境已刻不容缓。而采取何种法律对策来防控农村土壤污染的发生就成为一个关系着民生、关系着社会稳定的重大命题。
针对农村土壤污染的防控问题，国外发达国家早在上个世纪五六十年代就开始了相关的立法，国内学者也已开始积极探求解决我国土壤污染问题以及进行土壤污染防治的有效途径。但较多是从生态学的角度来研究防控土壤污染的技术性手段，而很少深入到法律领域对如何完善土壤保护的相关法律和制度进行探讨；且大多是以城市的土壤污染为出发点，而未对防控农村土壤污染的相关法律对策进行思考。
本文立足于农村土壤污染这一特殊领域，着重从法律的角度分析我国目前在农村土壤污染防控领域的法律现状，阐述我国现有法律机制在防控农村土壤污染方面的不足，并分别从健全相关的农村土壤保护立法、完善农村土壤污染司法救济制度等方面进行研究，以期提出对防控农村土壤污染较为有效的法律对策。
【关键词】土壤污染 环境公益诉讼 污染企业搬迁 污染损害赔偿
随着我国农村经济的快速发展，农村面貌日新月异。但同时农村环境也遭受着越来越多的污染和破坏，特别是农村土壤污染问题愈发凸显，已成为影响我国工农业可持续发展的重大阻力，给我国的经济建设和发展造成了重要影响。
针对农村土壤污染的防控问题，国外发达国家早在上个世纪五六十年代就开始了相关的立法，并随着社会的发展不断地进行修改与完善，形成了科学有效的土壤污染防治制度体系。而目前，我国在土壤污染防治立法方面仍处于一片空白之中，相关的学术探讨和立法建议也还处于初级阶段，根本无法满足防治土壤污染的现实需要。本文立足于这一特殊的领域，根据农村土地问题的特殊性，分析目前存在的法律缺陷，致力于寻求有效的法律对策以加强农村土壤污染的法律防控与救济。
一、我国农村土壤污染的现状
在我国农村发展的进程中，资源的无序开发以及环境的严重污染破坏一直是制约农村建设与农民福利提高的突出问题。其中，土壤污染问题已不容忽视，加强土壤污染的防治工作已刻不容缓。据不完全统计，目前全国受污染的耕地约有1.5亿亩，污水灌溉污染耕地3250万亩，固体废弃物堆存占地和毁田200万亩，合计约占耕地总面积的10%以上。据估算，全国每年因重金属污染的粮食达1200万吨，造成直接经济损失超过200亿元（1）。而土壤污染又以农村土壤环境的污染最为显著，农村存在大面积的耕地，它们是保障我国农业稳定发展的根本，也是保证人民衣食无忧的命脉，因此农村耕地一旦受到污染将直接影响到全国人民的饮食安全以及国家的农业经济，进而威胁国家的稳定。而在我国，农村这一领域恰恰是环保工作的薄弱环节。长期存在的城乡差距使经济发展和环境保护的重心都集中在城市，而广大的农村地区作为城市发展的牺牲者无论在生活水平上还是环境保护上都处于弱势地位，不受重视。因此，农村的土壤污染问题虽然关系重大却较少受到关注也很难引起环保部门的重视，农村环保队伍的建设更是无法与城市相比，得不到上级机关足够的重视，缺乏足够的资金与技术支持，就没有执行力，只能放任农村的土壤污染问题不断地加重。同时还要面对大部分农民环保意识、法律意识相对淡薄的问题，他们无法认识到污染的严重性，亦无法采取有效的措施进行防控或运用法律武器进行自卫。以上种种共同导致了农村土壤污染日趋严重的现状。因此，想要预防和控制农村土壤污染的发生就要力图在这些方面寻找突破点，以提出有效的解决对策。
二、我国农村土壤污染防控领域的法律状况
（一）我国农村土壤污染防治领域的立法现状
1．目前我国土壤污染防治立法上存在许多空白、相对滞后
目前我国只有五部法律、法规、条例有明确关于土壤污染防治的法律规定，具体包括《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国基本农田保护条例》和《土壤环境质量标准》。这些法律法规虽构成了我国土壤保护的基本框架，但却零散而不成体系，各法的规定相互重复，多是从各自的领域出发仅对可能牵涉的土壤环境问题进行简单的规定。尚没有一部真正以土壤污染为重心、全面规范的土壤污染防治立法。如《环境保护法》作为环境领域的基本法颁布于1989年，现在经过了20年的变迁，我国土壤污染的情况已有了难以想象的变化，用这部20年前的法律来规范现今复杂多变的土壤污染状况及种类，就显得有些滞后了，在防治上也显得力不从心。《农业法》、《土地管理法》是从保护地力、合理开发利用土地资源的角度出发而提及土壤污染问题的，调整对象存在局限性，仅是原则性的规定难以起到有效的防控作用。
立法目的能决定一个法律的指导思想和调整方向，现有法律多是从经济利用、土地利用、土地管理及土地的权属问题出发进行规制，没有把土壤作为一个独立的整体环境要素进行保护（2），缺失防控农村土壤污染的立法目的，必然导致立法空白地带的产生，进而影响到法规的实际操作与实施，无法真正对土壤污染起到有效的防控作用。因此，我国需要制定一部把土壤作为一个独立的环境要素进行保护的、专门性的土壤污染防治立法。
2．现有法律法规级别较低、缺乏可操作性
从现有的关于土壤污染防治的法律法规来看，体现出两个主要特征：一是法规零散而不成体系，二就是法规效力级别普遍偏低、缺乏可操作性。我国至今没有一部由全国人大常委会制定的、以法律形式公布的防治土壤污染的专门性法律，现有的提及了土壤污染问题的法律只有《环境保护法》、《土地管理法》、《农业法》、《农产品质量安全法》四部，行政法规也只有《基本农田保护条例》、《水污染防治实施细则》、《危险化学品安全管理条例》三部，涉及土壤污染防治的立法主要集中在地方法规、部门规章和地方规章之中，而这些法律文件效力级别较低，在实际贯彻与执行中缺少权威性，且由于没有较高级别的法律作为指导，很多下位法之间相互矛盾的现象严重，进一步降低了其实施效力。且我国现存的有关土壤污染防治的法律法规，大多是总括性的、原则性的规定，缺乏可操作性。如《中华人民共和国环境保护法》第20条规定了“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏···合理使用化肥、农药及植物生长激素。”却没有明确具体地规定出以上行政主体应该采取哪些措施来防治土壤污染以达到这些立法目的，欠缺可操作的程序规定和制度支持，条文不够详细、明确，要求很笼统。而且可以看出这些法律法规主要是以实体法为主，程序法量少且分散。这种法律状态显然无法跟上日益严重的土壤污染现状，直接导致土壤污染的防治工作缺乏预见性，待污染事故发生后、严重后果出现后再着手制定相关的应急措施已错过了最佳时机，往往事倍功半。
3．有关农村土壤污染防治的地方立法有待加强
从我国本身的地理条件出发，由于各地自然生态条件和经济发展状况差异很大，土壤的污染状况和保护需求也不完全相同，因此应当在上位法律进行统一性、原则性规定的同时，根据不同地区的实际情况进行地方性立法，因地制宜，用地方性立法中具体而详尽的规定来充实上级法律中的原则性规定。
目前许多地方政府也已经认识到土壤污染防控的必要性和紧迫性，纷纷出台了一些地方性法规和规章来进行规制，并取得了较好的效果。但是从全国的整体状况来看，土壤污染防治的地方性立法还相对薄弱，且各地发展很不均衡，大部分地区仍较为缓慢，甚至在很多农村土壤污染特别严重的地区（如中西部地区），地方性立法仍处于空白之中。某些地区虽然对土壤污染问题进行了立法，却缺乏符合该地区土壤特点的有操作性的规定，而只是对国家有关立法的一些简单重复。而且有些地方性立法不但未能结合地方实际情况做出针对性强的规定，甚至有时在基本原则、基本制度上也未能与国家有关立法保持一致，破坏了法制的统一性（3）。
4．现行法律法规中缺乏明确的法律责任
法律责任是法律强制性的具体体现,健全完善的法律责任是实现土壤污染防治目标的重要保障（4）。在现行的这几部涉及土壤污染防治内容的法律法规中，只在《环境保护法》中有少数的责任规范，且是适用于所有污染类型的，并没有专门针对土壤污染的责任制度。而且有关罚责的规定也很模糊，无法确定具体的罚款金额，处罚也普遍较轻，无法起到威慑作用。另一方面，所有这些责任制度都是针对排污者设计的，没有规定政府等行政主体不履行其环境保护职责时所应承担的责任。而我国目前的状况是，许多地方政府为了追求片面的经济增长、为了维护本地区或本部门利益，某些地方政府长官为了追求个人政绩及私利，往往会玩忽职守放任甚至允许企业的排污行为，或在农村地区占用农地批建重污染企业，这都是农村土壤污染情况得以持续并进一步加剧的重要原因。因此，必须完善相关的法律法规来对政府不履行环保职责所应承担的各种法律责任给予明确的规定，有效的监督行政主体的行为，预防农村土壤污染的发生。
（二）我国农村土壤环境保护的司法救济现状
1．农村环境诉讼主体上的限制
农村土壤污染农村环境损害可以通过民事诉讼、行政诉讼以及刑事诉讼等方式进行救济，而从我国目前法律中有关诉权的规定来看，除了刑事公诉案件由人民检察院代表国家行使追诉权外，刑事自诉案件、民事案件、行政案件均要求原告必须是直接的利害关系人。此规定适用在农村环境诉讼案件中，就要求诉讼主体必须是直接受到环境污染侵害的人，但这种诉讼主体上的限制显然不符合环境侵害案件本身的特殊性。因为，土壤污染等环境损害一旦发生所关涉到的就不仅是某个人的利益，而是对整个农村生态环境、农民生产生活环境的损害，关涉到社会公共权益。而且作为环境污染直接受害者的农民个体往往能力有限，无论从知识上还是经济上、心里上都无法单独投身到复杂的环境诉讼中去，过于强调“原告与案件有直接利害关系”（5）只会使农民组成的不特定受害群体陷入难以获得司法救济的困境，阻碍环境诉讼制度在农村环境污染领域的适应。
2．农村环境诉讼费用上的负担
在农村环境诉讼中面临的最现实的问题就是诉讼费用的负担问题。在我国，农民是社会中最大的弱势群体，他们是城市发展的牺牲品，长期处于经济的困窘之中，他们的收入大多仅能勉强维持生计。在这样的状态下，无法期望他们能支付出巨额的诉讼费用来进行环境上的维权，而我国目前在司法领域仍实行诉讼费预交制度，且诉讼费的多少会直接同诉讼标的额的大小挂钩。众所周知，农村土壤污染一旦发生就会对农民造成极大的经济损失，又由于土壤污染具有长期性、滞后性，其诉讼标的额一般都比较大，相应的所需支付的诉讼费用就比较高，这就直接导致大量农民因承担不起诉讼费用而无法进入环境诉讼领域。还应注意到的是，当污染方是经济实力相对雄厚的工业企业时，农民在与其协商、谈判和抗争中都处于劣势，要提起环境诉讼并争取胜诉，单纯靠农民自己的知识能力和法律素质是很难达成的，因此就需要律师的帮助，这又必然带来律师费、交通费等其他隐性的开支，这都给农民进行环境诉讼来维权造成障碍。
3．农村土壤污染损害额的计算存在困难
要进行土壤污染的环境诉讼就必然会涉及到诉讼标的额的问题，即农村土壤污染造成的实际损害数额。而要计算农村土壤污染的损害后果和损害程度是比较复杂的，因为土壤受到污染除了会导致农作物的产量和质量下降外，重金属等有害物质还会在农作物中累积并通过食物链危害人畜的健康和安全。因此，单纯计算农作物产量上的损失是不足以弥补土壤污染对农村居民带来的损害的，但要全面估算土壤污染的危害，损失额将非常巨大而且难以计算。这就需要委托专门的资产评估机构来进行评估，但从现实来说，由于农村土壤污染尚未受到社会的广泛关注，人们对土壤污染治理等问题的研究也都处于初级阶段，以致土壤污染虽然持续发生但真正进入诉讼领域的却少之又少，现有的资产评估机构尚未涉足到这一领域，缺少进行土壤污染损害评估的经验，这就使诉讼标的额的确定产生困难，进而无法充分得到法院的支持，为土壤污染的司法救济增加了障碍。
4．法院不熟悉土壤污染的案件、法官素质水平不高
我国环境法学作为一个独立的法学学科研究的历史较短，学术水平较低，在很多基础性的理论概念上尚存在分歧，无法给法律以有力的理论支撑。如对于农村土壤污染案件来说，由于我国尚没有一部专门的土壤污染防治法，使法院在审理这类案件时缺少明确的法律依据。同时我国在土壤污染的司法救济方面亦缺少一套成熟的程序规则，也没有较典型的案例可借鉴，使法院在受理土壤污染案件后无从下手，以致常常陷入审判困境而久拖不决。另一方面，环境诉讼的审理困难也与法官本身的素质水平存在密切的关系。目前，我国法院的法官大致由两类人组成，一类是来源于军转干部、调任干部，他们大多没有经过专门的法律学习、缺少扎实的法学根底；另一类是法学科班毕业生，但由于环境法这一学科的建立时间尚短，所以并未作为必修课程予以认真考核。且现有的少数环境法学专业毕业生大多刚走出校门，缺少审判经验。这都给土壤污染等环境侵权案件的审理带来了技术上的困难，严重影响了审理的及时性和准确性。
三、我国农村土壤污染防控的法律对策研究
（一）防控农村土壤污染的立法对策
1．制定土壤污染防治专门法的必要性
立法保障是土壤污染防治工作顺利进行的基础，随着我国土壤污染问题（特别是农村土壤污染问题）的日益严重，现存于其他法律中的零散规定已经无法满足防控土壤污染的现实需要。我国应当尽快制定一部涵盖农村土壤污染防治等具体领域的专门性法律，借以明确防控土壤污染的各项具体措施，明确其主管部门及权限范围、职能分工，并将与土壤污染防治相关的政策措施细化使之具有针对性、更强的可操作性。特别是对农村土壤污染等特殊类型的污染问题要以专章的形式来充分突显其重要性、并提出系统的防治对策以及适应农民实际情况的法律规范。如对污染灌溉、工矿废弃物、城市生活垃圾、化肥农药、禽畜粪便等容易造成农村土壤污染的主要污染物及污染行为做出详细的规定，配以清晰地处罚标准。并理顺各种相关的土壤污染防治法规和制度的关系，避免冲突、完善具体的操作规定，使人们具体实施行为时，管理部门具体进行行政管理时有法可依，体现法律的明确性，发挥法律的指引作用和惩罚作用。目前，我国生态保护“十一五”规划已将土壤污染防治列入未来工作的具体目标，并要求尽快制定《土壤污染防治法》作为保障措施，使土壤污染防治工作尽快纳入法制化轨道。
2．加强农村土壤污染防治领域的地方性立法
环境中的土壤要素是与大气、水、生物等其他环境要素以及不同经纬度的地球热量与水分分布等相关联的。因此，在我国不同的省份或区域之间的土壤环境存在着较大的差异。另一方面，由于经济、社会、人文、历史等的不同，各地土壤的保持状况及污染程度都呈现出不同的状态。因此，想通过中央制定一部高效力、统一的土壤污染专门法律来给出一个统一的解决方案和标准，以解决全国情况各异的土壤污染问题，是不可能也是不现实的。
这就需要各级地方立法机构在由国家制定统一的土壤污染防治专门法的基础上，在国务院的统一协调下各自制定严于国家土壤污染防治标准的条例及细则，并根据本地区土壤环境特点与土壤污染的实际情况来制定适于本地区的、易于实施、操作性强的法规规章。使行政管理人员能依据明确的法律规定来履行自己的职责，使土壤污染防治的行政管理真正做到有法可依。
3．立法中应增加程序性规定，技术手段另行规定
目前我国涉及土壤污染防治的法律法规有一个共同的问题就是规定过于笼统，原则性强而缺乏具体的可操作性；注重实体，而缺乏程序性规定。要使得环保行政部门在环境执法的过程中有法可依；使得司法机关在审理农村土壤污染相关案件时有章可循，就需要在进行土壤污染防治立法时强化程序性规定。用完善的程序性规定来保证执法、司法过程的公正，保证防控农村土壤污染的相关法律法规能落到实处。
其中，科学技术手段具有不可忽视的作用。因为农村土壤污染问题本身就不是单纯依靠政策或法律手段就能完全解决的问题，土壤的自然性、复杂性都要求我们必须运用具体的技术手段去调查检测，运用先进的技术设备去治理恢复（6）。因此，我们在防治农村土壤污染的政策法规中必须明确具体的技术规范来保证一切防治方法的可行性。同时，为了保持法律的稳定性，尊重科学的新颖性，应将具体的技术规范另行规定，使其能及时满足土壤污染防治的需要，更高效地保障土壤环境的安全。
4．立法中应明确土壤污染的法律责任
明确的法律责任是一部法律得以实现其既定预期目标的重要保障。当前，土壤污染防治法律中法律责任规定的不明确、不严格是导致土壤污染负面效应扩大的重要因素（7）。因此，在制定土壤污染防治法的过程中应明确严格的责任机制，通过法律责任的约束来防控农村土壤污染的发生、改善及恢复受污染土壤的环境质量。
一方面，要明确环境行政处罚的种类、方式、效果等，并针对土壤污染的特殊性做出合理的调整，如加大处罚力度、处罚金额、要求污染企业进行限期治理等。在我国土壤污染的实践中，限期治理是一项非常重要的行政处罚措施，对已发生的土壤污染的整治发挥巨大的作用。另一方面，也应重视对行政机关及其工作人员相关责任的追究。对土壤污染存在监督、监管不力的行政人员，应明确相应的行政责任予以处罚，双管齐下以起到更好的防控效果。
（二）加强农村土壤保护司法救济的法律对策
1．建立专门的环境诉讼机制
针对土壤污染等环境诉讼案件的特殊性，目前我国法律已在诉讼机制上做出了相应的规定，如设置了较长的诉讼时效、实现举证责任的倒置、采用无过错归责原则等（8）。但是，鉴于农村土壤污染等环境案件本身的复杂性，这些规定尚不足以应对实践中的审理需要。因此，应建立专门的环境诉讼机制来应对日益增加的土壤污染等农村环境案件。首先，应立足于环境污染的特殊性质制定出专门的环境诉讼程序法，要有所突破、不囿于传统的程序性规定，使其更具有专业性，更符合环境法律应用领域的实践需要，以便环境实体法在实施过程中有章可循。其次，为适应专门的诉讼程序，应对审判机构做出适当的调整，把环境案件从行政审判庭中独立出来，设立环境审判庭来进行环境案件的审理，并培养熟习环境法规及相关技术规定的专业法官，来保证环境案件的审理质量。
2．完善土壤污染侵权行为的归责原则
所谓土壤污染侵权行为的归责原则，是指以何种根据确认和追究土壤污染侵权行为人的民事责任。它决定了土壤污染侵权民事责任的构成要件、举证责任负担、免责条件、损害赔偿的原则和方法等，是土壤污染侵权民事责任的基础问题。我国尚没有“土壤污染防治法”，因此对土壤污染行为的归责原则仍存在着争议。目前我国环境侵权领域大多采取无过错责任原则，即指当污染者对环境造成污染破坏，损害他人人身和财产利益时，即使主观上没有过错，也应对其所造成的损害承担赔偿责任。结合农村土壤污染侵权行为的特殊性质，立足于我国现有的法律规定及学术成果，在我国土壤污染侵权领域也应实行无过错责任原则，并同时以公平责任原则作为补充。这符合我国农村土壤污染侵权的特殊性，如大多数乡镇企业在生产活动中产生的废弃物、农民不合理使用化肥和农药、农用地膜残留等造成土壤污染的行为，本身并不是出于故意，不存在主观上的过错。因此，为了防控农村土壤污染、保护农民这一弱势群体的环境权益，应在土壤污染侵权领域实行无过错责任原则，即只要加害人的行为确实造成了土壤的污染并损害了农民的合法利益，就要求其承担土壤污染的侵权责任。此外，为了应对污染企业在符合国家规定的排污标准范围内进行排污而造成土壤污染的状况（即企业合法的排污行为农民的损害），从环境保护利益平衡的精神出发，法院可以综合考虑企业的经济实力、企业因排污获得的收益、农民因排污而遭受的损失等多方面因素来要求企业对农民的损失给予适当的补偿，即借助“公平原则”来救济农民因企业的合法排污而遭受的损失。这样更有利于保护农民的环境利益、保障农村的土壤安全。
3．完善公益诉讼等环境诉讼制度
我国的诉讼法规定，除了刑事公诉案件由人民检察院代表国家行使追诉权外，刑事自诉案件、民事案件、行政案件等均要求原告必须是案件的直接利害关系人。在这种诉权制度下，土壤污染这种严重损害环境利益的侵权行为也只能由直接受害的个体提起诉讼，而一般的公民、社会组织则无权通过诉讼程序来维护环境公共利益。这显然不符合环境保护的现实需要，土壤等环境资源是全人类共同享有的、关系到人们生命、健康以及社会经济可持续发展的重要资源，不仅属于私人权益更属于社会公益。因此，不能将环境利益像民事权益那样做具体的区分和归属。而且，像农村土壤污染这样的环境污染一旦发生，会引起土壤生态系统的变异、系统内物种的灭亡，还会引发周围大气环境、水环境污染等问题，面对这种影响广泛的环境侵权行为，仅依靠个人的力量来进行环境诉讼也是远远不够的，应赋予其他社会成员、组织通过司法途径对环境损害进行救济的权利，确立并完善环境公益诉讼等环境诉讼制度。环境公益诉讼，是指当行政机关或其他公共权力机构、公司、企业或其他组织及个人的违法或不作为，使环境公共利益遭受侵害或有侵害之虞时，法律允许公民或团体为维护环境公益直接向法院提起诉讼（9）。环境公益诉讼制度的建立将扩展农村环境诉讼案件中的原告资格，使有诉讼行为能力的村委会或环保团体等社会组织有权作为原告提起环境诉讼，以便更广泛地对土壤污染等环境问题进行监督、维护环境这一公共领域的安全。
4．对农村环境诉讼费用的缓、减、免
为了更好地保护农村环境安全，把更多的环境侵权案件纳入司法领域进行规制，促进农民更多地运用诉讼手段来维护自己的环境权益，首先应解决的就是诉讼费用上的障碍。即可以通过改革环境诉讼费用的收取规定，适当地降低环境诉讼的收费额度，扩大环境诉讼中缓交或免交诉讼费的范围。并对农村居民给予特殊的照顾，充分降低受环境侵害的农村居民运用诉讼手段维护环境权益的成本。我国已于2007年4月1日起施行的《诉讼费用交纳办法》，将对诉讼费用进行整体的大幅度下调，并对缓交、减交和免交的国家司法救助情形进行了明确，该办法是可以期待的一项重大改进举措。此外，诉讼费用还可以依靠民间法律救助的方式加以解决，如建立农村环境诉讼的义务法律救助机构，组织专业的律师来为贫困农民免费进行法律咨询、代理环境诉讼。还可以设立土壤污染等专项基金来支持农民的环境诉讼，同时也要充分借助社会舆论这一不容忽视的力量来进行环境诉讼的宣传、加大社会的支持。
结语
综上，笔者认为要有效地防控农村土壤污染的发生，首先要认识到目前我国农村土壤污染的严峻形势，我国政府也应改变过去重城市轻农村的传统观念，无论在环保政策法规的制度上，还是在环保基础设施的建设上，抑或在环保资金、技术的支持上都应对农村有所倾斜，以平衡城乡居民的环境权益，维护环境正义；其次，应清楚的认识到我国农村土壤污染防控方面的法律现状，立足实际对相应的法律对策进行有效的改进与完善，即针对农村土壤污染防控领域的法律缺陷，进行法律对策的研究，以期早日制定出合理而有效的防控农村土壤污染的法律措施。
