强化权力运行制约和监督体系
 

                   丹东市委党校公共管理教研部主任 教授   袁艺

十八届三中全会关于政治体制改革的主要内容包括《决定》中的“八、加强社会主义民主政治建设”、“九、推进法治中国建设”、“十、强化权力运行制约和监督体系”。初看第十条,觉得文字很平淡,实则意义非凡。众所周知,与经济体制改革相比,政治体制改革风险更大,充满着更多的变数,政治改革的结果往往与预期相距甚远。很多第三波民主化的国家陷入了治理失败的困境,这些失败国家的一个重要教训就是简单地引入选举竞争,扩大政治参与,以为这是个神奇药方,一吃就灵,而把优良治理所必须的其他配套药方给忽视了。结果是民主了,但得到的是劣质民主。这促使中国在政治体制改革方面要思考得更加成熟。令人欣慰的是,在整个非西方世界,受中华文化影响的亚洲国家和地区在政治发展方面的表现和经济发展同样优异,它们尽管在具体的政治体制上有些差异,但在治理质量上是令人称道的。新加坡、台湾、韩国、日本等,都贡献出了不同的治理经验,其中一个共同之处就是通过政党内部治理实现自律的程度相对较高。同理可证,即使在西方民主法治成熟的国家,仍然离不开精英自律。可见,任何国家的执政党都离不开制约和监督,民主法治等他律固然可贵,但在向民主法治转型的过程中,党内自律则更加重要。政党自律性越高,与时俱进的制度越完善,发展民主的风险和法治中国的成本就越低。比如,李克强总理上任后,国务院下令取消公司最低注册资本金限制,从此后中国取消了虚假注册罪和抽逃资金罪两个罪名。因此,中国的改革主观上需要执政党首先锤炼出新的政治理念,在新理念的指导下,建设一个高度自律的新时代政党,政治体制改革才可能深化进行,并在其他各项体制改革中发挥保证作用。 

一、《决定》更多的是一种制度创新型改革。全会《决定》明确提出,“全面深化改革的总目标,就是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力的现代化。”这两句话将制度的目标发展的目标衔接起来了。从理论层面讲,制度分为三个层次:

1、宏观层面——根本制度,是指人类社会在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系,如资本主义制度、社会主义制度等。基本制度具有单一性和相对稳定性。

2、中观层面——体制制度,可以是某些社会分系统方面的制度,如经济体制、政治体制、文化体制等,也可以是国家机关、企业、事业单位整体意义上的组织制度。体制为根本制度服务。体制具有多样性和灵活性。

3、微观层面——具体制度,是指要求大家共同遵守的办事规程或行动准则,如财务制度、工作制度等。具体制度具有系统性、强制性。

十八届三中全会从制度层面提出的现代化目标“制度”一词被放在了突出位置。第十部分的“强化权力运行制约和监督体系”的若干规定,也都是从制度建设方面展开的,一是形成科学有效的权力制约和协调机制,二是加强反腐败体制机制创新和制度保障,三是健全改进作风常态化制度。每个方面都突出了制度的重要性。即使是具有运动色彩的反腐败行动,也通过制度形式巩固下来。例如:对于群众路线学习和反“四风”运动,很多人都认为这是一场运动,风过了,运动就过了。但从《决定》可以看出,要把群众路线学习和反“四风”运动的成果制度化和常态化。这就对中国特色社会主义制度建设提出了更高要求,改革要形成相对稳定成熟的制度体制,而不是缺乏定势、变来变去的体制机制。改革已不是简单的应急,而是长治久安的制度建设,反映了国家决策层强烈的时代责任感。

二、反腐败是全面深化改革的突破口。党的十八届三中全会通过的《决定》开门见山,强调“改革开放是党在新的时代条件下带领全国各族人民进行的新的伟大革命”。一提革命,我们熟悉理解的是毛泽东同志领导的以武装斗争为特点的、历经几十年、以暴力形式为主的民主革命。习近平总书记强调十八届三中全会写的稿子是问题导向,是因为存在问题要去解决才起草这个文件。在贯彻落实《决定》指示中,我们务必要正视当前的困难,以李克强总理所形容的“壮士断腕”的精神来解决这些问题。因此,今天的改革是伟大革命的开端。既然未来中国全面改革的基调性判断是革命,就不会是枝枝节节的改良,一方面中国的新阶段全面改革是新的深刻的体质变迁,另一方面这种变迁是在社会主义制度的框架中进行。反腐是党内自律中能最迅速有效地顺民意、得民心,这就决定了反腐败注定是全面深化改革的突破口,并通过全面深化改革全面遏制腐败,巩固反腐败斗争的胜利成果,推动中国特色社会主义制度自我完善和发展。

三、以往的内部监督制度不尽合理。反腐败的最低成本是内部监督制度。制度要靠权力运行机制推动实施,权力运行机制是权力运作的程序和方式,是公共权力的核心问题。权力运行机制是否健全,直接关系到公共权力行使的实际效果。这次三中全会决定中最大的理论创新之一,是国家治理体系和能力现代化,是一个崭新的命题。国家治理体系中至少包括五个支柱,第一是国家的权力运行、制约和监督机制,即国家的权力运行和治理机制,也是五个支柱的核心;第二是党政关系体制;第三是国家的反腐制度体系;第四是国家的独立司法体系;第五是政府的善治和社会治理体系。强化权力运行制约和监督既是国家治理的第一个支柱,也是反腐倡廉最基础内容。阳光是最好的防腐剂,权力公开本身就是一场革命依法公开权力运行流程让社会公众知道一个单位、一个岗位到底有多少权力每项权力的运作程序是什么。在明确权责基础上,《决定》指出,“加强反腐败体制机制创新和制度保障”,“改革党的纪律检查体制,健全反腐败领导体制和工作机制”,这是改革开放以来,党的纪律检查体制改革的重大突破,具有里程碑的意义。客观地看,几乎没有一个党委政府的主要领导的违纪违法犯罪问题是由同级纪委、纪检组监督、揭发出来的。不是纪委书记才干误人,而是现行权力结构造成的体制悲哀。现实中的同体监督、条块分割、机构分散、职能重叠、主业不清等,都使得反腐败的效率受到不同程度的影响。拿派驻纪检监察机构来说,组长是上级纪委任命的,但其身份又是派驻机构的党组成员,参与所在部门的工作分工,绩效考核、工资发放、福利保障等都在派驻部门。机关里最讲协调,一口锅里吃饭,注定无法对派出机关实施真正的监督。没有制约的权力是不可靠的,绝对的权力绝对导致腐败

四、把权力关进制度笼子里的新举措。“坚持用制度管权管事管人,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,是把权力关进制度笼子的根本之策。”先行于人民监督的应该是党内监督。作为党内监督的专门机关,纪委的监督职能运行得是否顺畅,关键在于权力结构好不好。《决定》中涉及反腐败的第十部分,标题是“强化权力运行制约和监督体系”,文字中没有一个字涉及到反腐败,但每项具体制度、体制、机制都紧扣反腐败,彰显我们党对反腐规律的认识与把握。从“领导体制”上讲,在短期内实行垂直领导并不现实的情况下,强化上级纪委对下级纪委的领导,下级纪委要向上级纪委报告工作,实际上就是变“地方同级党委领导为主”为“上级纪委领导为主”。从“决定权力”上讲,查办腐败案件以上级纪委领导为主,线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时,必须同时向上级纪委上报。实际上就是“查谁不查谁”,不再是由同级党委“拍板”,而是由上级纪委“说了算”。从“选拔任用”上讲,各级纪委书记、副书记的提名和考察,以上级纪委会同组织部门为主。实际上就是纪检监察干部的饭碗,不再端在同级党委主要领导的手上。从“异体监督”上讲,强调派驻机构对派出机关负责,履行监督职责,实际上就是明确了纪检监察派驻机构不是所驻部门的内部“工作机构”,而是对所驻部门的监督机构。在“上级把控”上,改进中央和省区市巡视制度,做到对地方、部门、企事业单位全覆盖从而加强纪检机关的权威与权力,增强反腐败的组织与制度保障。

十八大才过去一年,十八届三中全会就大踏步地超越。回顾十八大报告的“探索加强纪委对同级党委常委会成员的有效监督”,具体动作是“探索”,三中全会是“加强对同级党委特别是常委会成员的监督”;在把权力关进制度笼子里的操作中,三中全会基本解决了最难执行的内部监督问题。未来的反腐败,将不仅废除“双规”或对此进行重大改革,而且将赋予检察机关更大权力,即将过去反腐败环节先由纪委调查再移交检察院办理的程式,变为检察机关自始调查,不受党纪调查程序的制约,这种改革显然是符合法治原则;中国反腐败的方式将发生根本性变化,将从运动反腐阶段转向制度反腐阶段,使“从严治党”开始向“科学治党”迈进。可见,十八届三中全会全面深化改革力度空前,彰显出我们党锐意进取中巨大的政治勇气和智慧。

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