宽甸县法院副院长   邹德彬

随着社会经济的发展和人们法律意识的提高，我国的民事案件也相应呈现出数量爆炸式增长和类型复杂多样化的特征，这对法院如何实现能动司法提出了更高的要求。与此相适应，法院调解焕发出新的生命力，诉前调解也应运而生。面对新时期纠纷解决的实际情况，基于实现公平和效益的理念，建构诉前调解机制是将非诉讼解决纠纷机制引入民事诉讼程序的重要体现，基层法院的功能转型和角色定位客观上也有利于设立诉前调解机制。  

    一、诉前调解的含义。诉前调解，指在当事人将纠纷交付法院尚未进入诉讼程序以前，可以根据自己的利益需求选择诉前调解程序解决纠纷，由法院安排专门人员进行调解，如调解成功，则案件无须进入诉讼程序，当事人可以请求法院出具民事调解书;若调解不成功，则由法院及时立案进入诉讼程序的一种调解制度。诉前调解不同于法院调解，它有自己特有的运作规律及方式，其本质上隶属于诉讼外的替代性纠纷解决机制。

二、诉前调解的优越性。随着社会转型中深层次矛盾的不断出现，现代社会的人际关系不仅表现为权利义务的复杂化，而且表现为纠纷解决方式的多元化，如果仅仅依据法院审判作为纠纷解决的方式，不仅耗费司法资源，而且增加当事人的诉讼成本。如有些案件因为审判固有的较强的规范性而不能通过诉讼方式解决，有些案件即使可以通过诉讼方式解决，但原有的合作关系因庭审时的激烈辩论而使当事人之间产生隔阂、对抗，直接影响日后的长远发展，这样的纠纷如果经审判程序解决，不仅不会达到当事人预期的结果，而且易引发新的矛盾。虽然诉讼调解在此类纠纷审判中依然发挥其独特优势，但受诉讼程序、诉讼竞技思想等的影响，极易导致纠纷双方产生对沟通事项的反相理解，引发谈判的破裂和终止。

诉前调解可以很好的弥补这种状况，其优越性表现为：

1、诉前调解程序的非正式性。较之诉讼程序的复杂性和高成本性，诉前调解程序具有简易、灵活等优势；2、诉前调解注重当事人的平等交流。由于诉前调解的调解员并不是此后审理案件的法官，调解和诉讼分离，使纠纷解决脱离审判的影响，这就避免了以判压调、强制调解现象的发生，对调解结果具有决定意义的是当事人的处分权和合意，这有利于当事人合法权益最大程度的保护；3、诉前调解的纠纷解决具有互利性和自觉履行性。由于诉前调解未进入诉讼程序，当事人在一种与法庭完全不同的非对抗性氛围中协商，其决定完全出于自身考虑而不受其他影响，这就为日后协议的自觉履行奠定了良好基础。

此外，与行政调解、行业调解、专门性调解相比较，诉前调解在适用纠纷的普适性、当事人程序和实体权利的保障性、调解的法律效力等诸多方面也都具有其明显的优势。

三、司法实践中的诉前调解模式。最高人民法院先后下发了多个涉及诉前调解的重要文件，如2002年《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》，2004年《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，2007年《最高人民法院关于进一步发挥诉讼调解在构建和谐社会中积极作用的若干意见》， 2009年《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，2010年《最高人民法院关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》等均积极倡导建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，为法院开展诉前调解工作提供了制度支持。

虽然我国现行民诉法没有诉前调解的规定，但法院开展诉前调解的报道却常见诸报端并获得赞誉，由于立法没有对其作出统一的规定，根据各地法院的不同做法，可将诉前调解分为诉前委托调解、专职诉前调解、法官诉前调解三种模式 。

（一）诉前委托调解。即当事人向法院起诉后，法院在受理前经当事人同意，委托人民调解、行政调解、行业调解等组织进行调解工作。其基本做法是：法院以诉前调解工作组或诉调对接中心为平台，根据当事人自愿原则，对部分民商事纠纷在立案审查阶段委托附设在法院的人民调解员或有关组织进行调解。调解达成协议并需要制作调解书的，办理立案手续并由审判员审查确认调解协议；调解不成的，则启动诉讼程序。如上海长宁区法院在2007年前进行的诉前调解就属这种模式。 

此种纠纷解决的主体虽为人民调解员等社会力量，但与社会调解有着本质区别，其具有法院的主导性与调解的司法化特征，因此又称为“法院附设诉前调解”。诉前委托调解，具有缓解司法压力、节约纠纷解决成本和司法资源等优势，但是，有可能漠视当事人的纠纷选择权，把诉前调解设置成纯粹的非诉性质，使法院变成了纠纷处理的最大中转站，诉前调解实施的机构由法院来设置的正当性遭受质疑，可能会弱化对当事人诉权的保障。

（二）专职诉前调解。即在当事人向法院递交诉状之后，法院立案以前，经当事人双方同意，由负责诉前调解工作的专职人员（通常为具有丰富调解经验的街道司法干部、律师、退休法官）开展调解工作。当事人可自主选择调解员，一旦调解成功，由专职法官进行审核，在确保协议合法性的前提下，由法院出具确认调解协议效力的调解书，如果调解不成，则及时立案进入诉讼程序。上海市浦东新区法院即属于这种模式。 

    专职诉前调解，既充分体现了当事人意思自治，又整合了社会非诉解决纠纷资源，避免当事人对司法程序的误解，促进了社会认同，使得双方当事人达成合意的可能性大大增加。但是，这种做法也并非毫无缺陷，如果没有把握好司法权的定位、作用与限度，就会有压制人民调解等诉讼外纠纷解决机制之嫌。

   （三） 法官诉前调解。即案件起诉到法院时，经当事人同意，暂不立案，由立案庭法官组织当事人进行调解。北京市朝阳区人民法院及笔者所在宽甸满族自治县人民法院即属这种模式。具体的做法为：由立案庭法官根据案件的具体情况（包括案件的性质、胜诉的可能性等），告知当事人双方如进行诉讼可能存在的风险及所需支付的费用，从而指导建议当事人对案件进行立案前的调解或是通过其他程序自行和解，立案庭法官在必要的时候可以与对方当事人、有关机构、行业组织等进行协调沟通，促成双方当事人达成调解协议，为使调解协议能够切实履行，当事人可以向法院申请就达成的调解协议制作调解书，如果当事人在经过上述程序仍然不能达成调解协议的，立案庭及时为其办理立案手续，此时纠纷便进入诉讼程序。立案法官在调解过程中可邀请人民调解员、陪审员等协助进行诉前调解，引导当事人进行院外和解、院外调解。

     此种诉前调解模式的优势在于，一是对于当事人来讲解决纠纷更便捷、成本更低，实际上是由法院支付了纠纷解决的成本，近乎是免费解决纠纷；二是通过诉前调解解决了纠纷，就不必再经过审理程序，纠纷由此迅速得到解决。宽甸法院立案庭对几起诉讼成本较高及社会敏感性案件积极进行诉前调解，争取在诉前化解纠纷的尝试，就取得了较好的社会效果。

案例1：原告李某在第三人某村民组处有落叶松林2.038公顷、柞杂林2.10公顷，丹东市东北东部铁路工程于2009年征占了李某的部分林地及林木，所占林木补偿款已全额给付给李某，但是，因为第三人某村民组的频频干涉，对于所占李某的林地补偿款14万元，被告某镇政府始终拒绝将此林地补偿款发放给李某，故李某诉至法院，请求被告给付此款。承包地征收补偿费用分配纠纷案件是土地类纠纷最受关注的案件，因其牵涉的利益方众多，矛盾冲突激烈，使得这类案件处理起来难度极大。宽甸法院立案庭干警收到李某的起诉后，对此高度重视。为了防止矛盾激化、恢复当事人之间的和谐关系，由庭长亲自带头指挥，决定对此案进行诉前调解。在调解法官的努力协调下，三方握手言和，成功地化解了困扰我县某镇政府、某村民与某村民组三年之久的矛盾。

案例2：张某、周某作为投资人与某建筑工程有限公司合伙开发我县某小区商品房，工程建设过程中，由于管理不善，某建筑工程有限公司要求退伙，而退火后对外仍以该公司名义进行商品房开发建设。由于合伙双方对工程管理费、设备折价费、动迁费等诸多费用约定不明，且分歧较大，故某建筑工程有限公司向张某、周某主张以上费用，共计266万元。考虑到此项工程尚未完工，如果进入诉讼程序可能由于周期较长而导致公司僵局、阻碍企业资金流动、影响其对外商业信誉、不利于该工程日后开发等弊端，宽甸法院立案庭决定对此案件进行诉前调解。在调解法官的积极协调下，最终张某、周某同意给付某建筑工程有限公司工程管理费、设备折价费、动迁费等费用188万元，并继续保持合作关系以完成日后的商品房开发，事情得到了圆满解决。

四、司法实践中诉前调解存在的问题

（一）诉前调解的操作性规范缺失。我国的《民事诉讼法》没有规定诉前调解程序，这导致诉前调解程序缺乏相应的法律保障。实践中，往往会出现因为当事人缺乏对诉前调解优势的了解和心理认同而排斥其适用的情形，这不仅不利于及时有效的解决纠纷，增加争议解决的成本，而且也不利于保障当事人的程序选择权，最终损害当事人的合法权益。

（二）社会公众对诉前调解的认同度不足。由于诉前调解的原则、程序等具体操作缺乏相应的法律保障，加之宣称力度不够，致使此种纠纷解决方式的权威性尚未确立，从而也影响了纠纷主体对诉前调解机制的利用率，导致当事人在发生纠纷时抗拒适用该纠纷解决方式。

（三）诉前调解人员薄弱、保障不足。由于从事诉前调解的法官往往不具专职性，法院对诉前调解的案件通常不收取当事人费用，因此，诉前调解工作具有一定的公益性。同时，诉前调解制度增加了诉讼中调解的难度，一定程度上降低了审判业务庭的调解率，由此引发法院内部对诉前调解的认识不一，加之诉前调解缺乏相应的激励机制，这些因素都制约了诉前调解的发展。

五、建构诉前调解机制的设想

（一）确立诉前调解的原则

《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》规定，有关组织调解案件时，在不违反法律、行政法规强制性规定的前提下，可以参考行业惯例、村规民约、社区公约和当地善良风俗等行为规范，引导当事人达成调解协议。基于此意见，诉前调解应坚持以下原则：

1、自愿原则。自愿原则是诉前调解实施的基础，“自愿是司法调解的灵魂，是程序和实体公正的核心，除侵害国家利益、社会利益和案外人合法权益之外，法官均不应干预”。自愿原则要求诉前调解必须是在双方当事人自愿的基础上进行，任何人不得强制。自愿原则包括诉前调解程序上的自愿和诉前调解实体上的自愿。程序上的自愿，即诉前调解程序是否启动当事人有自主选择权；诉前调解实体上的自愿，即诉前调解所达成的调解协议必须是当事人双方合意的结果，体现的是当事人私权自治。

2、有限强制原则。正如任何权利都不是绝对的，都要受到一定程度上的限制，诉前调解的自愿原则也不例外。为了发挥诉前调解的作用，在诉前调解程序启动阶段，应对调解程序的启动权给予必要的限制，具体表现为对特定类型纠纷案件给予强制性诉前调解，当然，为了保证当事人的权利，如果调解失败，纠纷案件仍进入诉讼程序。笔者建议以下类型纠纷可以考虑纳入强制调解范围：一是事实清楚、争议不大的简易纠纷案件；二是伦理性较强的纠纷案件；三是政策性较强或不适合法院管辖的纠纷案件。

3、合法原则。合法原则包括诉前调解的过程合法和诉前调解的实体合法两个方面。强调调解的过程合法，是为了给当事人提供最低限度的正当程序保障；强调调解的实体合法，是为了保障双方当事人合法权益的同时，不会损害国家、社会和他人的利益。

4、保密原则。保密原则是指在诉前调解过程中，对一些敏感性保密性的内容可以避而不谈，在调解协议中也可以不予明确，调解参与人员不得披露调解过程的有关情况。保密原则既满足了当事人对特殊程序利益的需求，又免除了双方当事人的后顾之忧，即不必担心如果调解不成功，审判法官会知悉其在诉前调解中所作的陈述与妥协。当然，当事人双方一致同意可以公开、在不会造成当事人损害或者引起纠纷的前提下，作为数据、材料等教学研究使用的，也可以公开。

5、便民原则。便民原则是诉前调解的宗旨，具体体现为诉前调解的申请、受理、调解方式的不拘一格，诉前调解工作应做到高效、便捷、灵活。

（二）建立健全我国诉前调解制度的立法

在立法方面，除了总结我国目前存在的调解工作实践之外，还可以借鉴国外ADR的成功经验，例如日本的调停制度、美国的法院附设调解制度及我国台湾地区的法院调解制度等，来建立健全我国的诉前调解制度立法。

（三）加大宣传力度，建立考核激励机制

由于诉前调解的宣传不到位，公众往往因对诉前调解认识不够，而不能有效利用这一制度优势，因此，应加大对诉前调解制度的宣传力度，增强社会各界对其认同感。同时，为激发诉前调解法官工作的积极性，建议建立相应的诉前调解工作考核激励机制。

毋庸置疑，现代法治国家的纠纷解决机制必须以司法为核心，同时，多元化的社会必然呈现多元化的矛盾，从而形成多元化的矛盾解决机制，因此，建构诉前调解机制无论是对于缓解日益突出的社会矛盾，还是对促进构建多元化的纠纷解决机制均具有积极意义。