曹玉勇 /文 

摘要：执法公信力是公众对执法机关的信任与信赖、服从与执行的反映，体现着公众对法律信仰、权威的信心。深入研究分析警察执法公信力内涵、特征、影响因素，有针对性地提出加强警察执法公信力建设的对策措施，对于巩固国家政权，维护法律权威，保障经济社会全面发展具有十分重要的现实意义。

公安机关是政府的形象代言人，其执法公信力问题看似小事，却深层次地关系着社会建设中人心向背和政党建设中的执政基础。因此，充分认识警察执法公信力的现状，努力探索执法公信力提高的途径和措施，具有积极而重大的理论和现实意义。

一、执法公信力内涵及特征

（一）基本含义

公信力源于英文词Accountability,意指为某一件事进行报告、解释和辩护的责任；现代汉语字典对公信力一词没有释义。从词义上理解，“公信”主要包括两个方面内容，即“公”和“信”。所谓“公”是指“社会公众”；而“信”则包含两层意思，即信用和信任。因此，执法公信力本身是一个蕴含着双重维度的概念，其核心是执法对社会公众的信用和社会公众对执法的信任。它“是一种社会系统信任，同时也是公共权威的真实表达”【1】。从公安机关及受众心理角度分析，可对执法公信力的概念做出如下表述：所谓执法公信力，是指社会公众普遍地对执法权的运行及运行结果具有信任和心理认同感，并因此自觉地服从并尊重执法权的运行及运行结果的一种状态和社会现象。

（二）主要特征

1.主体的交互性。执法公信力实际上是公安机关与社会公众之间的一种信用关系，涉及两个主体的两种行为，即信任方（社会公众）的“信”与信用方（公安机关）的“被信”。这实际上是一个双方互动的信任评价过程，即执法权在行使过程中是否具有足够信用决定公众对执法的信任度的大小，公安机关的信用状况最终要通过公众的评价得以体现。只有社会公众普遍地对公安机关具有信任和心理认同感，并因此自觉地服从和尊重执法权及其运行结果，公安机关的执法活动才具备应有的公用力。

2.内涵的丰富性。从构成要素上看，执法公信力至少应包括以下要素：一是执法拘束力，即公安执法行为和执法裁决在法律上所具有的强制力；二是执法判断力，即警察公允地认定事实、适用法律的理性判断能力；三是执法自制力，即警察不为外部诱惑、压力及个人情绪、欲望所左右的自我约束能力；四是执法排除力，即公安机关排除外界施加的不当干扰和非法妨害的能力。上述四个要素构成了执法公信力的基本内涵。

3.评判维度的多样性。执法公信力的评价标准是执法公正，但公正作为全社会共同追求的一种价值目标，不同的价值主体有不同的利益需要和评判维度。公安机关追求的是以事实为根据，以法律为准绳，使案件得到正确处理；案件当事人则希望在实体和程序上得到公正的评判；其他参与人的感受取决于其在参与的过程中能否受到公正对待；社会公众担心的是，如果执法不公可能会使他们的利益受到潜在的威胁。因此，不同主体对执法公正评价标准与角度的不同，直接决定了执法公信力评判维度的多样性。

4.关联因素的整合性。执法公信力的构建与维系，涉及执法权威、执法公正和警察素质，以及社会公众的法律信仰等诸多因素。其中，执法权威与执法公信力的构建既有联系又相互支撑，执法具有权威性可以增进执法的公信力，反之亦然；执法公正是执法公信力的基本价值目标，只有公正的执法才会赢得公众的信任与信赖；警察素质是执法公信力的主体因素，社会公众对公安机关的信任，不可避免地与警察的素质紧密相连；社会公众的法律信仰是执法公信力的心理因素，人们只有忠诚地信仰法律，才可能对适用法律活动的执法行为产生尊重和信任。这些因素相互融合，共同构成了执法公信力的内在要求。

二、不同社会环境下的执法公信力表现

“社会环境”是指人类生存及活动范围内的社会物质、精神条件的总和。广义包括整个社会经济文化体系，如生产力、生产关系、社会制度、社会意识和社会文化。狭义仅指人类生活的直接环境，如家庭、劳动组织、学习条件和其它集体性社团等。社会坏境对人的形成和发展进化起着重要作用，同时人类活动给予社会环境以深刻的影响。建国以来，以党和国家工作重心为标志，我们经历了保卫和巩固新生政权时期、阶级斗争时期、改革开放时期。在社会环境变更的巨大影响之下，警察执法工作同步进行着或整体或局部的适应调整，执法公信力在不同的时期也有不同的表现。概括可分为三个阶段：

（一）绝对信任期。新政权初创之际，中国警察从机构到人员，大都是直接从军队过渡过来的。在对新生政权保卫的斗争中，往往需要动员和号召广大民众参与以警察手段为主的疾风骤雨式的对敌专政。作为新生政权的专政工具，公安机关大量的执法行为主要针对反动敌人，代表的是党和国家的革命形象。广大群众虽无强烈的公民自觉意识和法治意识，但却常常保持极高的激情和极大的服从，自觉作为革命群众参与治安维护与对敌斗争，借以表达对新政权的拥护和感激之情。此时，警察在群众中拥有较高的威信，执法行为较易得到公众支持配合。

（二）变革过渡期。进入70年代初期，伴随着政权逐步巩固，警察强化了既有的专政特性和社会控制职能。而此时的公众角色定位却发生了微妙变更，由警察对敌专政的得力助手逐步转变为警察日常行政执法的主要对象。进入20世纪90年代，经济快速发展所伴生的诸多矛盾，以多种形式进入社会治安领域，使整个社会治安状况日益复杂。由于当时国家的法治进程还不完善，警察无论是在意识上，还是在制度上，对这种变革，都缺乏有效应对，仅仅被动地凭借历史惯性推进专政管制，尤其是在执法过程中还普遍存在不规范、不文明的现象，群众对警察群体的信任度不如从前。

（三）形象关注期。当今中国社会结构急剧变化，利益格局深刻调整，出现了一些前所未有的新问题、新矛盾。在复杂的社会背景下，个别群众因利益诉求无法得到满足而怨气丛生，情绪化、暴力化表现明显，动辄将对社会不满的矛头指向处于峰尖浪口的警察群体，对警察的配合度、满意度不断下降。这一期间，由于个别警察执法不规范、不到位甚至不作为，形成了一系列社会关注的焦点，有的还因此引发了群体性事件。针对这种情况，公安部高层根据形势发展，连续推出了大讨论、大练兵、大接访、“三基”建设、“三项”建设等一系列战略性举措，使全国警察执法规范化、文明化程度有了质的提升，执法公信力逐步提高。

三、 影响警察公信力的原因剖析

综上所述，我们可以清楚看到，随着社会环境的发展变化，影响警察执法公信力的因素众多，成分复杂。梳理归纳，主要集中在以下五个因素：

因素一：社会变革。按照美国学者亨廷顿的理论，执法公信力失落的原因，在于正在进行的应激型现代化运动。由于落后国家的经济水平较低，国家优先考虑的是经济增长，而经济的进一步增长有赖于与之匹配的体制，但国家与社会短期内又无法建立比较健全的体制。在社会变革进程中，由于体制的不健全，引发了一系列的社会问题，人们对公平正义的期望受挫，对社会价值怀疑不满，将对政府的不满情绪转嫁到警察这个特殊载体上，一定程度削弱了警察执法公信力。

因素二：阶层分化。改革开放使我国社会结构发生深刻变化， “两阶级一阶层”的社会阶层结构开始呈现多元化趋势【5】。人的生活环境和需求层次差别也越来越大。相对中低收入者而言，少数白领、知识分子中的高收入者法律意识、维权意识较强，执法要求较高，舆论占据力和传导力较强。实践中，对警察同样的执法行为，不同阶层的人群会作出不同方式的解读，得出褒贬各异的评价，公安机关难以承担“万能警察”角色，难以满足各种需求，致使执法权威和公信力受到影响。

因素三：信任缺失。社会变革带来了多元化的价值观，社会沟通成本大幅上升。警察执法本质上也是一种人与人之间双向沟通的工作，如果双方之间信任缺失，执法沟通的成本会大幅上升。在去年爆发的“躲猫猫事件”、“杭州飙车案”涉警舆情危机中，“信任危机”成为了导火索，社会公众持不信任态度对警察执法进行质疑。加之近年网络快速发展，一些新闻媒体对警察负面新闻不够客观，甚至恶意炒作，网上网下形成群聚效应，对警察执法公信力产生了巨大的攻击性和破坏性。

因素四：文化负压。传统亚文化的影响也是不能忽略的重要因素。中国社会在某种意义上讲是“熟人社会”所带来的“人情社会”，执法部门公正执法常常遭遇“人情关”的难题。尤其在一些地域环境相对闭塞的地区，大凡执法部门办理大大小小的行政案件，常遭遇熟人说情“了难”。说情风的背后是中国传统亚文化的影响。在巨大的人情网笼罩之下，执法人员无法更无力违背这些“没有证据”的强力意志，正常的执法常常被干扰，执法形象必然一定程度受到扭曲。

因素五：内部原因。表现为四个矛盾：一是主体执法供给与现实需要之间的矛盾。部分警察法治理念、人权观念不强，法律素养、政治素质不高，执法供给无法满足群众的现实需要。二是法制建设滞后与行法必据之间的矛盾。由于我国行政法制建设起步较晚，一些与警察执法相关的法律法规，严重滞后于实际需要，在执法中很难把握尺度。三是地方政务需要与法定职能之间的矛盾。受传统体制所限，警察的职能经常被扩大，需要牺牲自身“法定职能”去满足地方“政务需要”，往往被推向社会矛盾最前线，成为群众不满情绪的主要发泄对象。四是私权意识膨胀与暴力职能削弱之间的矛盾。当前，警察权力在法律上整体而言呈限制趋势，一些地方过分强调人性化执法，执法偏文、偏软，在一定程度助长了公众对警察执法权威的蔑视心理。

四、新形势下提升警察执法公信力的对策求证

执法公信力是社会诚信的风向标和重要刻度，也必将是构筑中国特色社会主义道路的重要基石。受历史、文化、社会、法治等诸多因素所限，减少甚至消除社会环境对警察执法公信力负面影响，必然是一个漫长而深刻的过程，且绝非警察群体一己之力所能及，本文暂不予探讨。作为公安机关，我们要做的仅仅要“独善其身”， 找准自身症结，谋求内在变革，在本源、根源上推动警察执法公信力稳步提升。

（一）提升执法公信力的“灵魂”工程——植入正确法治理念。正确的法治理念才能催生正确的执法行为。必须通过长期的教育和养成，真正将正确的执法理念根植于头脑，在源头上提高执法公信力。1.树立为民执法的宗旨。采取多种实效性强、内容新颖的方式，对警察群体加强社会主义法治理念教育，牢固树立 “立警为公、执法为民”理念，真正将以人为本、执法为民、公平正义、严守法纪等理念根植到每一名警察头脑中，确保执法时刻保持正确方向。2.秉承理性平和的态度。把握“法合时需、宽严相济”的总体要求，针对当前警民关系的现状，有效运用刚性化、理性化和人性化等多种执法手段，区分不同执法环境、执法对象，充分考虑社会公众认可度，尽可能融法、理、情于一体，使群众从警察执法中感受到公平和温暖。3.把握公平正义的细节。通过组织运用富有时代气息的教育载体，引导广大警察把维护公平正义作为执法活动的价值追求，从小事、实事和细节做起，自觉主动把每个执法活动都当作公正执法的具体实践，一点一滴积累群众对执法工作的信任。

（二）提升执法公信力的“骨骼”工程——完善自身法制建设。执法行为必须在正确而既定的执法框架内运行，方能彰显其正义性和公平性。鉴于此，法制建设成为提升警察执法公信力的支撑，也是必须固化的最为基本的骨骼工程。1.健全制度。细化完善各项执法工作的裁量标准、程序规定、考评考核、责任落实和责任追究等具体规范，建立健全事前、事中监督制度和措施，及时预防、发现和纠正各个执法环节中的不规范问题。2.修正导向。健全完善执法考评标准，制定量质并重的考评导向，调整过度追求打击数量的考评标准，加强涉及到群众切身利益的追赃、信访、控发案等工作的考评比重，并注重考评结果的应用，引导基层更加重视执法的社会效果。3.规范权限。严格依据法律赋予的职责、权限，进一步规范参与非警务活动的条件设定和警务动作，逐步把相对有限的警务资源从兑现大包大揽式的有求必应中解放出来，从全能警务向规范警务的转变，推进警务工作的法制化、规范化。

（三）提升执法公信力的“血液”工程——强化执法办案质量。法律的生命力在于实行，执法的公信力在于质量。从这个角度理解，警察的执法公信力需要执法质量来滋养呵护，后者发挥了如同机体血液般的作用。在日常工作中应当紧紧围绕执法办案的各个环节，做强执法质量品牌。1.减少执法质量缺陷。掌握工作方法和策略，强化案件调查取证，严格对案件证据的甄别审核，形成完整的证据链，做到“事实清、证据实”，把案件办成铁案，避免“硬伤”的出现，经得起“挑刺”。 2.注重执法多重效果。牢牢把握社会发展的阶段性特性，针对违法行为的轻重程度和现实需要，灵活施以教育、训诫、惩罚多种手段，以理服人，刚柔相济，努力在政治、法律、社会等方面实现最佳的效果。3.加强警察职业培训。多渠道、多形式组织开展法律知识和执法业务培训，实现法制培训的经常化、制度化和务实化，不断提高业务本领和执法素质，实现警察在执法中“辩法析理、胜败皆服”的境界。

（四）提升执法公信力的“免疫”工程——广泛接受社会监督。阳光是最好的防腐剂。社会监督是规范执法活动的阳光，警察执法离不开社会、公众的监督，抓住这一正面因素并在社会和公众中适时应用，方能有效矫正不当执法行为，增强执法免疫力。1.提高执法监督透明度。将执法的每一个环节摆在群众面前，把执法的结果置于群众的讨论范围，拓宽警务公开的广度和深度，严格落实执法告知制度，保障群众的知情权和监督权，使警察执法工作能科学客观地得到评估。2.延伸执法监督触角。按照警务公开的要求，主动接受法律监督部门、社会、群众和新闻媒体舆论的监督，通过全方位的外部监督，从更深层次发现执法存在的问题和不足，并以监督为推动，促使警察群体自觉地做到规范执法。3.深化执法监督效果。主动从社会监督途径获取的信息和群众举报投诉的情况入手，进一步完善执法倒查、反馈、整改等系列制度，展示公安机关敢于接受社会监督的决心和工作力度，切实维护警察群体的形象。

（五）提升执法公信力的“形体”工程——注重职业形象塑造。在公众心目中，警察的个人职业行为往往代表整个群体风格，对某个警察的负面评价，将导致更多的人对警察这个群体的印象变差。为此，警察必须如同爱护眼睛一般呵护自己的职业形象，用积极、健康、正面的“私”形象，去烘托提升“公”信力。1.培养良好个体形象。培养树立警察个体正确职业价值观，不断打造高尚职业道德、清正廉洁意识、优质服务作风、高效办事风格、严整警容风纪等集中体现内在精神品质和外在行为方式结合的良好形象。同时，建立完善维护警察权益机制，依法严厉打击各类袭警行为，以法治的刚性底线强化警察的权威。2.加强公共关系建设。牢固树立公共关系意识，树立群众需求导向，加强主题策划，创新公关方法，下大力气，长期经营，增加亲和力，强化亲民、爱民、为民意识，用良好的公共形象强化警察执法权威。3.强化舆论引导宣传。将舆情引导工作置于突出位置，建立警察形象危机处置机制，完善舆论引导应急体系，尽量防止和减少负面影响。同时，加大正面宣传报道力度，将着力点放在与百姓接触最为密切的“草根”警察上，烘托放大典型的可信度和感染力，最大限度激发公众的触动和共鸣。

参考文献

【1】王翠英.现代公信力的道德价值.光明日报.2005.7.26

【2】 余湘青．中国人民公安大学学报：社会科学版［J］，2008（1）
【3】郝赤勇．警察权力论［J］．公安研究，2005（9）。
【4】储槐植.蒋建峰.经济全球化与犯罪控制对策［J］．公安研究.2002.10

【5】《中国特色社会主义研究》2009年第一期《30年来中国阶层结构变迁中的社会稳定问题研究》

              （作者单位：丹东市公安局）