振安区司法局副局长  姚东元

    丹东市振安公证处成立于1984年10月，是振安区司法局直属全额拨款行政单位，人员编制属司法行政专项编。

    2010年以来，振安公证处虽然能连年完成区财政局确定的公证业务年度指标，呈逐年上升趋势，但受经济发展、地理位置、思想观念、管理体制等方面因素的限制，公证业务越来越难以适应我市实施大开发、大开放、大发展战略下经济社会发展的要求，其面临重重困难已使振安公证处举步维艰，长此以往不但每年公证业务指标难以维系，也必将极大地限制公证业务为振安区经济发展、社会稳定提供优质公证法律服务职能的发挥。那么，振安公证处如何走出困境，实现公证业务跨越发展？笔者对此进行了调研，并提出了初步对策。

    一、振安区公证业务面临的问题

   （一）振安区经济发展相对滞后，公证事业发展的后劲不足。

    马克思主义政治经济学认为，经济基础决定上层建筑。公证制度是市场经济发展的必然产物，并伴随着市场的完善和发展而不断发展。改革开放的三十年里，公证已成为推进依法治国、促进经济发展、维护社会和谐稳定的重要力量。国家经济迅猛发展的同时，公证行业也在不断壮大和完善。截至2010年，我国的公证机构已经发展到3007家，公证人员两万余人，年办证量超过1000万件。由此可见，经济越发达，交易越频繁，市场主体要求公证的欲望也就越强烈，公证行业发展的也就越快。

    振安区属丹东市郊区，虽辖5个镇，4个街道办事处，59个行政村、32个居民委员会约20余万人口，但全区生产力发展水平相对低下，经济发展相对落后，城镇一体化程度较低，在全市居于偏后位置，这就在相当程度上制约了振安公证事业的发展，形成了公证事业发展不充分、证源不足、申请公证事项标的额小、公证职能发挥不充分的大环境。这种现状与地处市中心的振兴区公证处、市公证处形成强烈对比，与元宝区公证处也有较大的差距。仅以受理公证申请和收取公证费数额为例，位于市中心的公证处一天可以受理申请10件，且多涉及土地使用权出让、房产转让类公证，可以收取较高的公证费，那么振安公证处平均每天则只能受理申请4件左右，每件收取的公证费也较少，许多都是按200元的最低标准收取，部分申请人员还是符合减、免收费标准的低保等经济困难户。综上，地区经济发展水平从根本上决定着本地区公证行业发展的水平，决定了公证介入群众民商经济活动的范围、频率和必要性。

    （二）法制观念尚未深入人心，群众公证意识不强。

    公证制度是现代政治文明和法治文明极力提倡的，市场经济国家极力推行的法律制度。尤其是在法制意识较强的西方国家，公证已经深入人心，甚至成为人们从事经济、法律事务的一种习惯。从大的方面讲，我国于2006年才颁布推行《公证法》，公证制度在我国发展还不是很充分，也很不平衡。从振安区实际看，一方面司法行政工作长期得不到足够的重视，区司法局于2010年年初才从区政法委剥离，所属法律宣传和基层法律服务工作因为多种原因开展的还不充分，法制观念还未深入人心。另一方面，因为我们在宣传公证知识方面做得不够，形式单一，效果不佳，更缺乏广泛宣传公证业务的自觉性，使群众很少思考和关注公证具有何种法律地位、法律效力，在诉讼中又将发挥什么样的作用。特别是在民商事务中，人们根本没有形成诸如用公证手段来证明经济交往和民商事务的传统与习惯，公证作为预防性的司法证明活动作用发挥还不够明显。

    （三）制度缺位，缺乏足够的公证人员导致公证公信力不足。

    首先，随着我国社会主义市场经济的发展，公证服务的领域正向着广度和深度快速拓展，公证服务涉及的法律关系越来越复杂，公证的公信力也越来越强。但是公证公信力提高的前提和基础是公证质量和公证队伍素质，说到底是公证员的职业素质。但振安公证处目前只有一名具备公证执业资格的公证员，还是退休后返聘人员。人员的缺乏严重制约着振安公证队伍素质的提高和公证事业的发展。根据《公证法》第八条规定，公证机构必须有两名以上公务员。可见振安区公证处并不符合法定设立要件。在实际工作中，公证工作是业务性比较强的专业性法律工作，法律明文规定必须有两名以上公证员的意义就在于便于行政上管理和业务上监督。公证机构正常运转需要有业务制度、行政管理制度、执业过错追究制度和监督制度等一套完整的制度来规范，在岗位上必须坚持人员、财务和审批分开的工作分工，但是振安区公证处因人员数量的限制，岗位上人、财、物不分，业务上办证和审批不分。这种情况造成了三大弊端：一是不利于行政上的管理。不能依据岗位职责对公证人员的工作情况进行年度考核和测评；二是不利于业务监督。公证人员既办证又管理财务，在造成财务、资金管理漏洞的同时也阻碍了公证质量的提高，形成了公证办理过程中的不可避免的程序隐患。三是不利于公证人员积极性的调动和业务指标的完成。

    其次，振安公证处在内部规章制度上的缺位也影响了公证公信力。以制度管人、管事比人治更具有稳定性和科学性。在国家、省市关于公证行业一系列规章制度的出台的背景下，振安公证处却没有配套建立内部运行的相关规章制度，无论是业务管理制度还是财务、资产管理制度均不健全或已不符合新时期公证工作需要、形同虚设，从而导致了公证制度整体功能优势发挥不出来，工作随意性比较大，甚至出现制度落空。在这个方面，振安公证处曾因错证赔偿当事人一万三千余元，是有过深刻教训的。在社会上也曾发生因制度缺位，管理功能虚化引发的“宝马体彩假票案”等公证个案，这对整个公证行业带来巨大的冲击，严重损害了公证的公信力。

    再次，缺乏公证人员的另一个直接后果是无法完成区财政局确定的年度经济任务指标。相比振兴、元宝公证处，振安公证处人员最少，已从2007年的3人减少到现在的1人（退休返聘），可年度创收经济指标却以20%的速度增长。在2010年完成26万4千元任务的同时，2011年还将可能承担高达32万元的经济创收任务，这对于一个退休返聘工作的、身心和精力有限的公证员来说是相当艰巨的任务。并且，如果2011年振安公证处随区政府搬迁到九连城镇，那么振安公证处的地理位置将更加远离市中心，必将造成9个镇（街）中同兴、金矿、五龙背、汤山城4个镇（街）证源的流失。鉴于法律上没有规定公证的执业范围，即有关自然人、法人或其他组织可以向其愿意的市内任何公证机关提出公证申请，可以预见，原本为数不多的证源将流向交通更方便、效率更快捷的市内公证机构，这对振安区公证处将是严峻的考验。

    （四）体制落后，改革的动力不足。

    2000年7月31日，国务院正式批准了司法部报送的《关于深化公证工作改革的方案》，其中明确规定了把公证处转为事业单位。公证处是自收自支的全民所有制事业单位，公证处正式人员占国家事业编制。2002年《司法部关于当前公证工作改革和发展若干问题的意见》进一步明确了公证体制的这一改革思路。但是目前丹东市所有公证处尚未完成体制改革，因此产生了两个问题：首先是公证人员没有积极性。随着经济的发展，一名公证员年创收几十万元是比较常见。公证员认为自己付出的劳动、创造的效益远超其他类别公务员，因此不满于足只拿固定工资和奖金，希望自己付出的劳动能够获得等价回报。这种心理上的失衡在全市公证员中普遍存在。其次振安区公证处作为国家行政机关，属于司法行政部门的一个科室，正式人员是占国家行政编制的国家公务员。财务管理上收支两条线，实行统收统支及差额补助两种管理。在这种体制下的公证处不是独立法人，没有独立的法律地位。随着公证业务量的逐渐增大，体制与公证机关职能要求的矛盾也就越演越列。

　  二、解决有关问题的初步对策

   （一）加大普法力度，提高公民法律意识。

    首先，要稳定必要的资金投入，可以采取区财政拨付一点，公证处自筹一点的办法保证宣传经费。其次，要丰富宣传载体，加大法制及公证业务的宣传力度。在开展“六五”普法的同时，有意识地突出公证法等相关法律法规的宣传力度，通过印发公证业务知识，开展法律咨询等形式，广泛开展公证业务和职能的宣传与灌输专项活动。同时借助大众传媒，如广播、电视、报刊、论文、短评等多种形式和途径宣传公证，普及公证，拉近公证法律与百姓的距离，让广大群众养成运用公证来维护合法权益的自觉性。再次，要建立或者借助宣传阵地，以简报、政法信息的形式对区领导决策层和区直各机关宣传公证的重要性，不断提高公证行业地位。

   （二）完善规章制度，加强队伍建设，选强、配齐公证队伍。

    第一，一切工作的出发点和落脚点都是人。没有人落实工作，无异于巧妇难为无米之炊。当前制约振安区公证业务发展的关键是人，形成规范化管理和有序运行的基础是人，完成年度经济指标、服务振安经济社会发展，履行公证职能的根本还是人。因此，必须通过中介选聘、政府调配、交流等途径迅速完成相关人员的配备，以保证振安区公证处基本业务的开展。就振安公证处而言，必须依据《公证法》，配备至少2名公证人员，以维系日常工作，为将来的规范化运行奠定基础。第二，在选配好人员的前提下，还要提高公证员队伍素质，对公证人员的基础性法律知识进行培训，适时组织学习新出台的法律法规。要加强公证理论学习、探讨和研究，对在前沿理论上有建树的公证人员要给予重奖。要重视公证机关之间的交流工作，做到资源共享、取长补短。第三，要依据公证一法两规建立健全公证处自身的培训、考核、奖励、惩戒、业务管理和行业服务等各项制度，对收费标准、办证程序等涉及群众切身利益、方便群众办证的规章制度要上墙公开，达到行业规范、队伍规范的标准，推进振安区公证处规范化建设进程。

 
   （三）积极融入振安区经济发展大局中，拓展公证业务范围。

    振安区从丹东大发展、快发展方面综合考虑，为拉动丹东东部经济发展，围绕九连城地区全力打造新型区域中心，形成东部经济新亮点。区公证处可以结合区政府城镇发展规划开展业务，重点在基础设施建设、生态环境保护和综合治理等方面发挥公证职能作用，尤其是在一些重大建设项目的招投标、企业改制、国有资金使用方面，要积极发挥监督服务作用。对一些由房屋拆迁部门代管的拆迁房屋，要及时沟通协调，依据有关法律法规办理公证手续。

   （四）做好体制改革前准备工作，奠定行业转型基础。

    公证未来发展的目标就是由行政单位整体改为事业单位，成为执行国家公证职能，自主开展业务，独立核算，独立承担责任，按市场规律和自律机制运行的公益性、非营利的事业法人。公证收费由行政事业性收费转为经营服务性收费。原行政编制的公证员一律改为事业编制。为保证将来转型顺利，振安区公证处在人员配备上应着重考虑有公证员资格的事业编制人员，吸纳社会上有丰富公正经验的，从事法制、审判、检察工作十年以上的公务员担任相关工作，为转制储备专业人才。同时，要尝试推行实行事业单位会计准则和会计制度，聘用会计人员，按照《中华人民共和国会计法》建立、健全内部控制制度，明确会计人员岗位职责，加强经费管理、实行独立核算，接受财政部门依法实施的检查监督。

    总之，振安区公证事业的发展既离不开社会经济的发展，也离不开自身改革创新的努力。相信在不远的将来，振安区公证事业必将在振安经济大发展中更好地、更充分地发展自己应有的作用。