摘要：本文拟探讨现实社会中所存在的这样一个特殊人群——肇事肇祸精神病人之管理的法律制度问题。如何规制与管理肇事肇祸精神病人，是近些年来，人们热议和关注的话题。“依法治国”的理念要求社会管理必须依据现行有效的法律、法规为基础，那 么，目前，我国管理肇事肇祸精神病人的法律制度是何种状况？又该如何建立健全我国管理肇事肇祸精神病人的法律制度？将是本文探讨的重点。
    关键词：肇事肇祸精神病人；危害社会行为；管理；法律制度。
    一、肇事肇祸精神病人的概念。
    参照《卫生部办公厅关于印发2007年度中央补助地方重性精神疾病管理治疗项目和农村癫痫防治管理项目实施要求的通知》附件2 的填表说明和 《大连市监护治疗管理肇事肇祸精神病人条例》第5条，《行政处罚法》第26条，《治安管理处罚法》第13条，《刑法》第18条第1款之规定，将肇事肇祸精神病人的概念归纳如下：
    肇事精神病人：是指在不能辨认或不能控制自己行为的情况下实施了治安管理法规或其它法规所禁止的行为，而又不受行政处罚的重性精神病人。
    肇祸精神病人：是指在不能辨认或不能控制自己行为的情况下实施了刑法所禁止的行为，而又不负刑事责任的重性精神病人。
    二、肇事肇祸精神病人的特点
    肇事肇祸精神病人在社会中的存在，已经不是个别现象，据调查，在辽宁省东港市现登记居民人口有612，499人，其中已登记的肇事肇祸精神病人有600多人，占总人口比例的千分之一，每一千人中就有一名肇事肇祸精神病人，是多么惊人的数字，由此可见，把肇事肇祸精神病人作为一个特殊人群来进行研究是必要的。那么，这个特殊的人群具有那些特点呢？
    1、他们是重性精神病人。
    肇事肇祸精神病人均是重性精神病人，他们既不同于健康人，因为他们均精神失常，他们也不同于患有一般程度精神性疾病的人，他们所患的精神疾病较重。
    2、他们对社会具有危险性。
    肇事肇祸精神病人对社会具有较高的危险性，他们随时随地可以危害社会，对社会具有较高程度的危险。
    3、他们不具有行政和刑事责任能力。
    因为肇事肇祸精神病人属重性精神病人，无法意识到自己行为对社会的危害性，因此，《治安管理处罚法》、《行政处罚法》及其它行政类法规以及《刑法》均明文规定，精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时，实施危害社会行为，造成危害结果的，不予行政处罚或不负刑事责任。
    4、监护人及家属对其监管和治疗较难。
    这本不应成为肇事肇祸精神病人本身的特点，但是，我国目前的法律、法规及政策均不同程度地规定了监护人及家属对肇事肇祸精神病人监管和治疗义务，因此，监护人及家属对肇事肇祸精神病人监管和治疗不利或者说存在严重困难的现实，有必要作为与肇事肇祸精神病人有密切联系的特点予以研究。
    三、肇事肇祸精神病人对社会的危害性。
    肇事肇祸精神病人的肇事肇祸行为对社会具有严重的危害性，这是毋庸置疑的，然而，肇事肇祸精神病人对社会危害行为，却不同于一般的违法、犯罪行为，具有其自身的特点：
    1、肇事肇祸行为不具有目的性。
    肇事肇祸精神病人为什么要实施危害社会行为，这并不是他们自己所能控制的，因为他们不具有预见自己行为社会后果的意识能力。
    2、肇事肇祸行为不具有针对性。
    肇事肇祸精神病人不能辩论自己的行为，也不能控制自己的行为，因此，该类行为针对的对象并不具有特定性，他们的危害行为所针对的对象是随机的，不特定的。
    3、肇事肇祸行为具有更多的不可预见性。
    肇事肇祸行为可能在何时发生？何地发生？针对何人、何物发生？无太多规律可循，因此，该类行为的发生，几乎无法事先预见。
    四、加强对肇事肇祸精神病人管理的必要性。
    肇事肇祸精神病人这个特殊的人群不同于社会的其他人群，他们不仅对社会具有严重的危害性，而且这种社会危害性是难以预见的。因此，我们应当加强对这个特殊人群的管理。
加强对肇事肇祸精神病人管理的必要性，主要有以下几个方面：
    1、是维护社会成员人身、财产安全的需要。
    肇事肇祸精神病人随时、随地都有可能侵犯不特定社会成员人身、财产安全，他们不仅不具有承担行政和刑事责任的能力，而且，往往欠缺民事赔偿能力，使遭受侵害的社会成员的人身、财产权利得不到应有的救济。
    2、是维护社会安定与秩序的需要。
    由于肇事肇祸精神病人对社会的危害具有随机性和不特定性，该类行为不仅严重破坏了社会秩序，而且，肇事肇祸行为容易引起人们心理恐惧，导致社会的不安定。
    3、是关怀肇事肇祸者本人及监护人和家属的需要。
    肇事肇祸精神病人不是健康人，是残疾人，他们是社会中的弱势群体，但是，他们是活生生的人，他们也应当享有人的尊严和权利，尤其是接受治疗权，因此，社会应当特别地关怀他们的健康与生活。
    肇事肇祸精神病人的监护人及家属，不仅担负着对肇事肇祸精神病人看管和治疗的义务，而且，担负着对肇事肇祸行为的相应民事赔偿责任，肇事肇祸精神病人也给自己的亲人带来不幸。
因此，加强对肇事肇祸精神病人的管理，不仅有利于保护肇事肇祸精神病人的基本人权，而且，也有利于减少其监护人及家属的负担。
    五、我国管理肇事肇祸精神病人的现行法律及政策依据。
    目前，我国尚不存在有关肇事肇祸精神病人管理的、适用于全国范围内的具有专门规范性的法律文件，也没有建立起较为健全的有关肇事肇祸精神病人管理的法律制度。
有关对肇事肇祸精神病人管理的规范零星地散在于不同的法律和政策性文件之中或部分地方性法规和规章之中，综合而言可以表述为这样几个层次：
    1、法律。
    在法律层面上的有关肇事肇祸精神病人管理的法律制度规范可以分为三类：
    一类是设定监护人对肇事肇祸精神病人进行管理的义务，如《行政处罚法》第26条、《治安管理处罚法》第13条之规定，对肇事肇祸的精神病人实施的行政法规所禁止的行为，不予行政处罚，但是应当责令其监护人严加看管和治疗。
    另一类是设定有关国家机关对肇事肇祸精神病人的管理职责，如《警察法》第14条规定“公安机关的人民警察对严重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人，可以采取保护性约束措施。需要送往指定的单位、场所加以监护的，应当报请县级以上人民政府公安机关批准，并及时通知其监护人。”
    再一类法律，同时设定了监护人或家属的看管和医疗义务，和国家机关的强制医疗的职责。如，《刑法》第18条第1款规定“精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候造成危害结果，经法定程序鉴定确认的，不负刑事责任，但是，应当责令他的家属或者监护人严加看管和医疗，在必要的时候，由政府强制医疗。”
    2、部委规章。
    有关部委规章，如《海关办理行政处罚案件程序规定》第59条“精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚，但应当责令其监管人严加看管和治疗。”
    3、国务院及有关部委政策性文件
    国务院及有关部委政策性文件，虽然不属于我国法的渊源，但是，它对相关部门的工作却具有普遍性的指导意义。
    如，《国务院批转卫生事业发展“十一五”规划钢要的通知》，第3条“重点工作”，第5项“加强医疗机构管理，提高医疗服务质量”中的第2段“……充分发挥政府举办的非营利性医疗机构作用，落实对孤儿和城市流浪乞讨人员中危重病人、精神病人的医疗救治政策。”
    又如，《民政部关于进一步加强民政系统精神卫生福利工作的通知》第1条“……民政系统精神卫生福利工作承担着对无家可归、无法定义务抚养人、无生活来源的‘三无’精神病人的收养治疗管理，并在此基础上，对社会开放，为社会提供服务”。
    4、地方性法规、地方政府规章及地方政府政策性文件。
    目前，地方性的法规、规章、政策性文件，是管理肇事肇祸精神病人的主要依据，也是具有可操作性的依据。如《黑龙江省监护治疗管理危害社会治安精神病人条例》、《吉林省危害社会精神病人强制医疗若干规定》、《沈阳市收治危害社会治安精神病人办法》《大连市监护治疗管理肇事肇祸精神病人条例》《成都市加强精神卫生工作实施意见（2009—2011年）》等。
    六、我国管理肇事肇祸精神病人之立法与实践上的欠缺
    如前所述，我国在管理肇事肇祸精神病人方面，已制定了一些法律或政策性规范，尤其以地方性规范相对具体一些，上述管理规范呈现这样几个特点：
    1、没有全国统一而具体的法律规范。
    虽然，诸如《刑法》、《治安管理处罚法》等适用于全国范围内的法律对肇事肇祸精神病人的管理建立了一定的制度规范，但是，均过于原则而不具体。
    2、具有全国性指导意义的规范是政策，而非法律。
    主要以民政部、卫生部等部委的政策性文件指导全国的管理工作，这些文件本身就不具体而缺乏可操作性，何况政策不比法律、法规具有法的强制力和较强的执行力。
    3、缺少高级别的法律规范。
    地方性的法规和规章本来应当为落实上一级法律规范，又根据自己地区的特殊性而制定，因为在肇事肇祸精神病人管理方面没有国务院制定的行政法规可以依据，所以，地方立法机构直接依据《刑法》、《治安管理处罚法》等制定地方性法律规范。
    4、现存有效的法律文件之间具有较大的差异性。
    目前，具有可操作性的主要是地方性法规和规章。在通常情况下，不同地区的地方性法规和规章之间具有差异性，是为了体现本地区的具体情况，这完全是正常的，然而，针对同一对象，相同的社会关系，在不存在地区差异的情况下，制定出不同的法律规范，则不能体现出法的公平性，也不能体现出公民权利的平等性。
    5、许多地区尚处在法的真空地带。
    虽然，有一些地区已经制定了地方性法规和规章，但是，很多地区还处在无章可循、无法可依的状态，这些地区所处的立法真空的问题是亟待解决的问题。
    6、现有的法律制度本身尚不完善。
    如，有管理职责的各部门之间应当如何协调统一，如何提供充足的经费保障等问题，没有很好地解决。
    7、过于强调监护人和家属的责任。
    肇事肇祸精神病人的问题是社会问题，得由社会来解决，将对其管理和治疗的责任交由其或主要交由其监护人和家属，是不公平的，也是其监护人和家属作为私人的力量无法办到的。
    因此，只有依靠公权力，依靠国家的力量才可以解决肇事肇祸精神病人的管理问题。
    如果过于强调监护人和家属的管理和治疗责任，那么，实际上就等于仍然将肇事肇祸精神病人散放于社会之中，达不到良好管理的社会效果。
    七、建立健全我国管理肇事肇祸精神病人法律制度之建议。
    鉴于肇事肇祸精神病人在人口中所占的比例以及对社会严重的危害性和其行为的不可处罚性，尽快建立键全我国管理肇事肇祸精神病人的法律制度是非常必要的。
    作者建议从以下几个方面着手，早日建立健全相关的法律制度：
    1、制定适用于全国的统一的高级别的法律规范。
    针对肇事肇祸的精神病人的管理，应当制定适用于全国范围内的，位阶比较高的法律制度规范—法律或行政法规。
法律的制定可以采取这样两种模式：
    ⑴中国模式—单独立法。
我国以某类群体为调整对象进行单独立法，已不少见。如《强制戒毒办法》是针对吸毒者的行政法规，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》是针对流浪乞讨人员的行政法规。因此，按照这种独立模式进行立法，可以制定《肇事肇祸精神病人管理办法》，专门对肇事肇祸精神病人进行管理。
    ⑵俄罗斯模式—不单独立法，作为相关法律的一部分。
    在《俄罗斯联邦刑法典》中，单设了“医疗性强制措施”一章（即第15章），将医疗性强制措施作为“其他刑法性质的措施”予以设定，按照《俄罗斯联邦刑法典》第97条第1款之规定，适用医疗性强制措施的主体为法院，适用医疗性强制措施的对象为：“①在无刑事责任能力状态下实施本法典分则规定的行为的；……”
    诚然，因国情不同，立法体例不同等诸多因素，两个国家的法律制度可能相差甚远。然而，按照俄罗斯的立法模式，是将肇祸精神病人纳入了刑法管理，由法院裁决是否适用医疗性强制措施。如果移植这种模式，则可以将肇事、肇祸精神病人分别纳入《治安管理处罚法》、《刑法》予以管理。这样做，虽然不需要单独立法，但是，得对《刑法》、《治安管理处罚法》进行相应的修改。
    2、树立国家管理本位的理念。
    对肇事肇祸精神病人的管理应是国家有关职能部门的责任，不能依赖于精神病人的监护人及家属，当然，也不能将管理该类精神病人的国家有关部门作为精神病人的监护人。
    主管部门发现肇事肇祸精神病人后，应当主动采取措施，而不应当过多地要求其监护人、家属送往医院诊治。
    强制治疗的费用应主要由国家财政承担。
    3、强制治疗的裁决部门与执行部门应当分开。
    确认违法、犯罪嫌疑人或被告人为肇事肇祸精神病人，并对其做出强制措施决定的程序必须严格。否则，若对无精神疾病人或非重性精神病人采取了强制治疗，则会酿成严重不良的社会后果。
    因此裁决部门与执行部门应当分立，以利于监督。如，对肇事精神病人由行政执法部门裁决，对肇祸精神病人由法院裁决，裁决后交由统一的执行部门予以执行，并均接受检察机关的监督。
    如果仍按现状由公安机关委托鉴定并执行，缺乏相应的监督机制，何况精神病人的损害行为是否达到《刑法》所禁止的程度，最后的确认权应当交由法院。
    4、建立治疗经费充足的保障机制。
    没有充足的治疗经费，强制治疗则成为空淡，不强制治疗或治疗不彻底，肇事肇祸精神病人依然散在于社会之中，严重威胁着人们的人身和财产安全。
    治疗经费应当以国家财政全额拨付为原则，专款专用，直接拨付给治疗单位，并严格监督经费使用情况。
同时，可以设立肇事肇祸精神病人治疗费基金，吸纳社会资金，以减轻财政负担。
    另外，建立治疗单位与基本医疗保险部门的联动机制，对已参保的精神病人由医疗保险部门按规定报销一部分，以减少专款的拨付负担。
    结语
    我国管理肇事肇祸精神病人的法律制度尚不健全，总之，管理的基础还是法律，立法当先行，这是法治社会不可变更的原则。没有健全的法律制度为依据，就不可能存在良好的管理，因此，期望切实有效的针对肇事肇祸精神病人进行管理的全国性的法律规范早日出台，尽快减少那些骇人听闻的精神病人实施暴力的案件。
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